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推进新闻制度改革，落实中国公民的知情权、表达权、监督权
—— 中国宪政改革可行性研究报告（分报告1）
张博树
新闻制度改革，是中国宪政改革事业的开端或基础。没有中国公民知情权、表达权和通过媒体对公共权力监督权的真正落实，宪政改革在任何公共权力领域的深入都是不可能的。所以，本研究报告第一个分报告的主题就是中国新闻制度的改革。
中国现代新闻事业曾经有一个不坏的历史起点，在它的早年成长期，甚至取得过辉煌的成就。《强学报》1896年就曾发表“开设报馆议”，认为办报有助于“广人才、保疆土、助变法、增学问、除舞弊、达民隐”；梁启超1902年则确认“学生日多，书局日多，报馆日多”乃影响中国前途至关重要的三件大事。1 民国成立，举国出现前所未有的办报高潮，民间办报蔚然成风，报纸开始确立社会良心载体的地位。值得一提的是，1912年3月4日临时政府内务部曾颁布《民国暂行报律》，规定对“流言煽惑，关于共和国体有破坏弊害者”将停止其出版发行，没成想报律刚一公布即引起大哗。上海报界促进会首先通电全国，指出“杀人行劫之律尚未定，而先定报律，是欲袭满清专制之故智，钳制舆论”。众多报纸亦发表社论，表示“所定报律，绝不承认”。临时大总统孙中山采纳了这些批评意见，于3月9日发表《令内务部取消暂行报律文》，公开宣布“言论自由，各国宪法所重，从善改恶，古人以为常师。”再“民国一切法律，皆当由参议院议决宣布，乃为有效，该部所颁暂行报律既未经参议院议决，自无法律之效力，不得以暂行二字可从权办理。”2
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民初报人群星灿烂，黄远生、邵飘萍、林白水等均是其中之佼佼者。中国最早的独立政论家黄远生力主办报需“主持正论公理，以廓清腐秽，而养国家之元气”，“以公明督责，督责此最有权力者”。 邵飘萍创《京报》，以“探求事实，不欺阅者”为第一信条，公开主张新闻独立于政治，办报宗旨即在于“必使政府听命于正当民意”。3 在他们看来，办报乃民主政治下最光辉的事业，值得用自己的生命去追求，去捍卫。1926年，邵、林先后被当时的统治者杀害，他们果然用鲜血浇灌了自己的理念，成为中国捍卫新闻自由的先驱。
南京国民政府成立后，国民党在“训政”和“以党治国”框架内，曾推行“为党的需要立言”的新闻观，“各刊物立论取材，须绝对以不违背本党之主义政策为最高原则”；在制度层面设立新闻审查机构，“各刊物必须绝对服从中央及所在地最高级党部宣传部的审查”。4 然而，国民党中仍不乏为新闻自由鼓与呼的人士。被称为“元老记者”的于右任1910年创办《民立报》时就曾畅言“有独立之言论，然后有独立之国家；有独立之国家，然后有独立之国民”。30年后身为国民政府监察院院长的于仍然不改新闻自由之理想，乃至于1947年在复旦新闻馆落成典礼上发表“新闻自由万岁！中华自由万岁！”的演说，令台下听众动容。5
事实上，国民党对新闻的控制，从未达到多高的水平。国民党政府认可民间报刊的存在，对官营新闻机构有时也网开一面，承认其运营的独立性。1932年萧同兹接手中央通讯社社长职务时，蒋介石就同意了萧提出的三个条件：第一，独立经营，使中央社有机会与报界及社会接触；第二，以新闻为本，发稿不受干预；第三，用人行政，社长有自由决定权。6 虽然这里的“自由”是有限度的，不能违背“国法”和国民党的“党纪”，但作为官方最大的通讯社，能有如此“自由”已经令后来者刮目。
民国时代的报人、学者对新闻的本质、报业的定位均做过深入思考。比如，创办了中国最早的新闻学刊物《新闻学刊》的学者黄天鹏就曾指出，报纸既要独立于党派，又要独立于资本。一方面，若“新闻事业完全受党之支配，私人支持编辑之独立报，已无存在之可能，成为清一色之新闻界，党指鹿为马曰，此马也，全国报纸必随声附阿曰，此马也。若此种者已失舆论之精神”。另一方面，若把新闻只当作商品，一味博取读者欢心，亦难以保证新闻之真；更何况过分依赖广告，报纸也难免卷入资本的漩涡而无法自拔。7 邹韬奋亦持有同样的观点，他既反对媒体隶属于党派，也反对报刊为金钱所控制。“我无意恳求一两个大老板的援助，又坚决地认为大众的日报应该要完完全全立于大众的立场”；“我心目中没有任何党派，这并不是轻视任何党派，只是何党何派不是我所注意的，只须所行的政策在事实上果能不违背中国大众的需求和公意，我都肯拥护，否则我都反对”。8
以上简略的历史回顾是为了说明，中国现代新闻事业曾经有一个怎样的起点，与新闻自由之人类普世价值观曾经达到何种高度的吻合。 如果这个普世价值观的基本精神可以概括为：1、新闻媒体的使命在于客观地报道事实，为实现公众的知情权服务；2、媒体必须成为社会公器，成为公众表达权的手段；3、媒体必须承担社会监督职能，所以既不能仰赖权力，又不能仰赖资本，而必须与二者保持距离，那么20世纪上半期的中国新闻事业确曾接近过这个理想、执着于这种标准。我们应该为此向我们的先贤致敬。
中国共产党秉承马列学说，视媒体为“阶级斗争”的工具，从根子上就不认可新闻独立的价值。抗战期间《新华日报》和《解放日报》对民主和言论自由的呼唤，乃是为了批评蒋介石国民党，并不意味着共产党真的要实行这套主张。在毛泽东眼里，报纸只是宣传党的政策和教育群众、动员群众的手段，因此媒体必须牢牢掌控在“坚定的马克思主义者”手中。事实上，早在延安时代，中共已经摸索出一套党管新闻的办法和控制系统。1949年建政后，借鉴苏联经验，这个系统被进一步扩充、完善，成为“新中国”新闻制度的基础和运行框架。其要点是：
● 新闻必须为党的事业服务，成为党的“喉舌”，这被称为新闻工作的“党性原则”。
● 媒体的主体资格限定：报刊、广播、电视等只能由“国家”经营，禁止任何私人经营。
● 新闻的本质是“宣传”和“灌输”，而不再是报道事实真相。
● 新闻的内容和传播范围，也就是，公众可以知道些什么，不能知道什么，哪个范围的哪些人可以知道什么，只能由党来决定并控制实施。
● 为了保证党对新闻媒体的控制，各媒体系统的机构设置权、干部任命权、财务权等全部掌握在各级党务部门和相关政府部门手中。媒体的编辑、记者必须按照党的要求行事，做党的忠诚传话筒，才能保得这份“铁饭碗”。
正是在这个制度框架内，中国公民的知情权被扼杀了，因为他们能听到、能看到的，只是党希望他们听到、看到的东西，是被精心雕琢过、甚至刻意歪曲过的东西，这些东西反映党的某种意图，但它们往往与事实的真相相背离。我们在“大跃进”时期“亩产万斤粮”的报道中，在“文革”“两报一刊”9 关于“到处莺歌燕舞”的大量社论中，不知领教过多少这类东西。
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正是在这个制度框架内，中国公民的表达权被扼杀了，因为表达权首先意味着表达不同观点的权利，而在党专制条件下，所有媒体都是党的媒体，它们自然不被允许去传播批评党的声音，更不允许表达不同于领袖旨意的“异见”，哪怕这些“异见”是充满善意的，甚或高度建设性的。
正是在这个制度框架内，中国公民的监督权被扼杀了，因为没有知情权，也就无所谓监督权；没有正常的批评，监督自然更无从谈起。当公民的信息渠道完全单一化、封闭化，当报纸上、广播里只允许歌功颂德，不允许评头品足，或者偶尔的批评也只是为了反衬党的“伟大”时，我们又到哪里去寻找“监督”的影子？
文革结束后的70年代末、80年代上半期，一方面由于民间力量的促动，另一方面作为体制内反思文革悲剧的结果，中共党内的一些开明人士曾大力倡导新闻观念和新闻体制的改革。比如时任人民日报社社长和总编辑的胡绩伟即提出报纸既要注重“党性”，也要注重“人民性”，并且试图从“人民性”的角度重新解释“党性”，使党报改变其“帮报”形象，逐渐焕发活力。10 时任中宣部新闻局局长的钟沛璋也曾在自己的职权范围内力推新闻体制改革的研究、酝酿和准备工作，认为新闻改革首先是新闻观念的改革，必须解决新闻的真实性问题，改变“党犯错误，新闻宣传也跟着犯错误”的尴尬局面，扭转新闻行业“报纸一色化”、“报道宣传化”、“舆论一律化”、“订阅公费化”的可怕现状。11 然而，随着改革派主将胡耀邦的下台和两年后六四事件的爆发，体制内所有新闻体制改革的努力均告失败并迅速化为乌有，接踵而来的是中国新闻界更加可怕的寒冬。
天安门事件暴露出现政权合法性的深刻危机，为了掩饰这种危机，党控媒体的御用性自然更加凸显。1992年邓小平“南巡讲话”发表后，中国进入经济上继续“开放”、“搞活”，而政治上仍然保持专制体制的威权主义（或后极权主义）时代。从传播角度看，这个时代有两个显著特征：一是伴随着市场原则向社会生活各领域的渗透，传统的党控媒体发挥其功能的方式也在发生变化，甚至是重大的变化；二是互联网作为新的传播手段的出现对中共信息垄断提出了尖锐挑战，而当权者对此的回应也使信息时代民主与专制之间的斗争具有了许多新特点。在权贵勾结日紧、权力腐败愈演愈烈、社会冲突频发的大背景下，为了维持“稳定”，党的宣传部门不惜动用一切传媒手段制造“歌舞升平”的“和谐”外表，殊不知这种“稳定”却是以社会矛盾的被掩饰和整个民族的平庸化、犬儒化为代价。媒体控制也出现各种各样的新形式，“高扬主旋律”、“把握舆论导向”等成为开放条件下坚持传统意识形态控制的新的标准“话语”。从电视台到广播电台到官方报刊、网站，新闻报道的形式越来越讲究，越来越“贴近群众、贴近实际、贴近生活”，但却并没有改变这些报道仍然是“宣传”而不是真正的新闻的实质。秉承社会良知、敢于揭露真相的媒体记者仍然不断遭到打击，甚至被投入监狱。“资产阶级自由化”不再受到公开的讨伐，但坚持独立主张的学者已经被“边缘化”，社会很难再听到他们的声音。同时，政府花巨资建构互联网“封锁墙”，用纳税人的钱去蒙住纳税人的眼睛，美其名曰是为了防止互联网上所谓“不良”信息的传入。总之，随着后极权统治越来越“精致化”，统治成本也越来越高，离现代文明越来越远。这与一个已经宣布“人权入宪”、正在到处讲“社会主义民主”与“法治”的外部国家形象形成了鲜明的反差。
显然，这种情况不能再继续下去了。
中国新闻制度改革的目标可以归结为：解构现存的、体现党专制原则特征的新闻观念和新闻运行体制，建构符合宪政民主原则和公民社会精神的现代新闻观念和新闻制度，还亿万中国国民的信息获取权（知情权）、言论表达权（参与权）和通过媒体对公共权力的公众监督权，并藉此为中国宪政改革在各个领域的深化创造条件。
根据当下实际和未来中国宪政改革的总体需要，这个基本目标可以分解为以下几个子目标：
● 解构长期以来束缚人们（这里主要指党的各级官员和新闻从业人员）思想的党化新闻观念，破除相关意识形态牢笼，使广大的新闻工作者从党专制造成的奴性自律和心理禁闭中解放出来。
● 推进国有新闻媒体改革，淡化乃至最终废除党的宣传部门对国有新闻机构的“领导”，使公共媒体独立化；探索并建立符合宪政原则的传播业宏观管理体制；确立国有传媒作为社会公共资产的主体地位和微观运行原则。
● 制定《新闻法》，允许、鼓励民间办刊、办报、办广播、办电视台，使“社会力量”堂而皇之地进入媒体领域，促成传媒产业主体身份的多元化，形成媒体之间良性竞争、百家争鸣的局面。
● 取消政府对互联网的监控，使互联网这一信息时代的高效传播手段真正造福于中国公众知情权、表达权和公共权力监督权的实现。
● 通过立法和其他制度手段，保护记者、编辑、在媒体发表意见的公民不受权力的恶意侵害。
● 建构有利于培育严肃媒体的制度条件和社会氛围，使中国的媒体改革成为理性的、渐进的中国宪政改革的有机组成部分，并反过来有助于这种改革。
下面分别讨论这几个子目标如何加以实现。
党化新闻观念是中共党文化的重要组成部分，它曾经被延安时代乃至1949年后成长起来的中共新闻人真诚地遵奉，却也因其内在的专制本质，毒害了几代人的心灵。直到今天，虽然形势早已变化，民主化的春风正在浸润人们的心田，但传统意识形态仍然禁锢着相当一部分新闻从业者和党的官员的头脑。加之党的宣传部门不断改进洗脑术，变换、“更新”党化新闻观念的内容和口号，再辅之以一套利诱和威胁并存的制度机制，迫使大批新闻人在开放的社会背景下竟然还要就范于专制意识形态的窠臼。中国新闻制度要改革，中国新闻人首先要在心灵上自我解放，要大胆突破党化新闻观念强加给自己的精神束缚，使中国新闻人在心理上、人格上、精神上获得新生。
最需要解构的党化新闻观念包括：
● “喉舌”论
传媒是党的“喉舌”，必须传达“党的声音”，这一条，曾经被无数党的新闻工作者奉为“最高原则”。1954年邓拓在中共中央高级党校和北京大学新闻系讲授“关于社论写作”，即强调社论代表的是“党的观点”，“编辑部的任何个人，当他根据党的意图执笔撰写社论的时候，他完全不应该想去表达他个人的什么观点，而只应该忠实地表达党的观点”。12 在这样一个逻辑内，当然谈不上什么新闻的“独立”、“超然”或“客观”，所有这些都不过是“资产阶级的东西”；也谈不上传媒作为社会公器来发挥作用，因为既然党就“代表”人民，自然不再允许还有什么独立于党之外的“社会公器”。
尤其可怕的是，“喉舌”论意味着新闻从业人员必须舍弃自我，放弃独立和精神自由，心甘情愿做党的传声筒和驯服工具。韦君宜《思痛录》曾这样回忆她的老伴杨述如何从一个具有叛逆精神的青年，变成党专制体制内的一具玩偶：“……他在党内工作的时间越长，地位越高，写东西便越加谨慎，文字也越来越短，思想越来越不放开了。到解放初期，他已经是每写一篇文章必先弄清当前党的宣传中心，然后照着去考虑。”“‘摸精神’是每写一篇之前必须先摸一摸的，从不越乎规矩，而且这后来慢慢变成了他自己的思路。”13
可怕的正是这“慢慢变成了他自己的思路”。这是一个知识分子、一个报人的自觉的精神奴役状态的最终完成。虽然今天形势已变，威权时代知识分子对权力的就范方式乃至原因已经和极权时代多有不同，但“喉舌”论迄今窒息着成千上万中国媒体从业人员的创造力、精神力和生命活力仍然是一个事实，难道我们不应该为此而疾呼，而猛醒？
● “宣传”论
“宣传”论是“喉舌”论的自然引申：既然传媒是“党的喉舌”，那么自然要承担“宣传”党的政策的使命。这是我们必须解构的又一重要的党化新闻观念。
也许有人会反驳说：西方国家也有党派报纸，这些报纸也会宣传各自的党派主张，为什么我们这里的“宣传”必须在解构之列而他们的“宣传”却可以存在？
这的确是一个需要辨明的问题。一般地说，“宣传”不同于新闻，后者重在报道事实，前者重在传播主张；后者针对普遍的信息需要，前者针对某些特殊群体；后者强调双向互动，前者则诉诸单向“灌输”，如此等等。举凡政党报刊皆有因注重“宣传”的政治含义和动员效果而轻视新闻客观性要求之可能，这一点，现代各国概莫能外。但是，在民主体制下，政党是多元的，各个政党发出的声音也是多元的，听众有选择的自由。正如杰斐逊200年前就说过的：“我相信人民的正确判断力将永远被看作是最精锐的军队。他们也许一时会被引入歧途，但是很快就将自我纠正过来。”正因为如此，即便反对派政党的报纸充斥着谎言也没有什么了不起，“我将保护它们撒谎和诽谤的权利”。14 更何况从根本上看，一个民主体制内的政党是不可能长期靠谎言存在下去的。“一个政党如果以欺骗人民开始，那么大体会以欺骗自己而告终”，15 因为一个独立的新闻界最终将为揭露党派宣传中的非客观性甚或欺骗性做出实质性贡献。
那么我们的问题在哪里呢？中国新闻制度的根本特点在于党垄断了新闻，也垄断了宣传，这里只有一种声音，没有、也不允许有多元性。结果，新闻就是宣传，宣传就是新闻，而且只此一家，别无分店。甚至，党专制体制下的所谓“用事实说话”仍然是宣传，不信可以看每天晚上7点钟CCTV的《新闻联播》，那里充斥了选择最有利的“事实”去宣传党的最新政策的各种“技巧”。难道我们对此领教得还不够么？
总之，正是因为新闻垄断的存在，宣传中通常都会含有的负面因素被恶性放大，而没有了多元性对宣传之可能负面效应的平衡与制约。当然，这样谈的“宣传”，已经是一种制度，而不仅仅是“观念”。然而，我们在解构这个制度时，必须同时解构其观念。梳理清两种不同体制下的“宣传”及其效果，就是今天应该做的事情之一。
● “导向”论
“导向”论是开放条件下更精致化的“宣传”论。威权时代毕竟不同于毛泽东的极权时代，人们有了从各种渠道接受更多信息的可能。于是才需要“导向”，由党来“引导舆论”，用“主旋律”来制约“多样化”。简言之，“导向”的真正意图仍在于控制，但它是控制的一种相对委婉、也更具欺骗性的表达。比如，在今天党的宣传话语中，也承认“多样性”，但这仅仅是一种点缀：在非政治领域可以有“多样性”，在根本政治问题上则必须“舆论一律”，不准有半点含糊。
“导向”还有一层含义，那就是用更精巧的、更技术化的、甚至更“人性化”的手段诱导公众，希望藉此完成被诱导者对党的现行政策、主张的认同。精心设计的“导向”有助于营造某种社会舆论氛围，使相当一部分公众自觉不自觉地按照“党”所希望的方式去理解、判断周围发生的事情。我们在CCTV对伊拉克战争的“报道”和“评论”中，在这个大陆最大的电视媒体对今日台湾政治颇有选择性的“解读”中，均可以看到此类“导向”的妙用。当然，在上述场合，民族主义、“爱国主义”都是完成“导向”的帮手，而我们那些可能数目并不在少的“愤青”，则成了此类“导向”的第一批俘虏。
那么，我们的新闻人、那些“大牌明星”们在这个过程里又充当了什么角色呢？
他们见多识广，外文流利；他们显然比普通公众知道的更多。但他们没有说实话。他们似乎热衷于做什么“大腕儿记者”或“著名电视主持人”，却没有从制度给他们规定的角色中挣脱出来，勇敢地成为真正的新闻人；他们仍然屈就于这个制度，并为它提供半忠诚、半虚假的服务。这是开放时代中国新闻人的悲哀。16
专制制度的力量存在于每个人对制度的恐惧和顺从制度带来的“好处”中。正是在这个意义上，每个人都对专制制度的肆虐负有责任，他们既是这个制度的受害者，又是其帮凶。是大家对制度的俯首帖耳造成了每一个人都被制度绞杀的命运。
是到了从这样一种状态中猛醒的时候了！
国有新闻媒体的单一性存在，本身就是我们这个制度的产物。迄今为止，中国所有大的新闻媒体（国家级和省、市级电视台、广播电台、报刊及它们所办的网站）均为国营。当然，这也同时意味着所有媒体均处于党的宣传部门的严格监控之下。要推进中国新闻制度的改革，就必须逐步解构这个巨大的体制，使国有文化资产运作独立化；同时，建立符合宪政原则的政府对公共传媒业的宏观管理体制和财政支持机制，使公共传媒真正发挥“第四权力”和社会公器的作用。
● 弱化乃至最终取消党的宣传部门对媒体的“领导”
由党的各级宣传部门实施媒体监控，这是中共的老传统。近年来，随着文化体制改革的深入，在那些意识形态色彩较弱的“一般文化资产”管理方面，正在探索“党、政分离”的可能和实现途径；但对于新闻传媒这样具有“强意识形态属性”的部门，反倒有强化“党、政合一”的倾向。比如，浙江省在总结其“改革经验”时就提出，在“特殊的意识形态宣传机构的国有文化资产管理”方面，目标是“要探索建立新形势下党委领导有力、政府管理有效，调控适度、运行有序，管人、管事、管资产相结合的宏观管理体制”。也就是说，对新闻传媒，党不仅要宏观“领导”，还要微观“主办”；具体措施则是将政府的国有文化资产管理部门和党的宣传部门“合署办公”，以“确保党对国有文化资产的配置权”，实现“管人、管事、管资产”的三统一。17
显然，这类所谓“改革”，其实是明目张胆的倒退。“三统一”不仅使政府对新闻传媒的管理回到了计划经济年代，更可怕的是，在整个社会早已“一切向钱看”的今天，“合署办公”（以及各种形式的党务机构对新闻媒体的操控）完全有可能使原来曾是“清水衙门”的党的宣传部门品尝到权力与利益结盟的好处，而迅速走向堕落。这种控制者与被控制者在市场经济条件下形成的利益共生关系，将使原来的领导-被领导关系变得更为复杂，因为它既包含了极权主义范畴内的政治监控，又包含了威权主义范畴内的利益合谋。在这样一个背景下，解构传播业的现存党控体制将变得更加困难。
要改变这一切，当政者责无旁贷。有远见的体制内改革者必须意识到，弱化乃至最终取消中共宣传部门对媒体的“领导”，是中国新闻制度改革的根本出路，也是其前提条件。新闻传媒是社会公器，不是执政党的私产。要把新闻传媒的去党化作为中国文化体制改革和公共文化服务建构的核心问题加以研究、创设，并拟定切实可行的方案逐步实施。原则上，新闻传媒应该和其他“一般文化部门”一样采行“党、政分离”，政府依据法律对新闻业实施宏观管理，执政党的各级宣传机构不再介入具体新闻业务。有了上述认知，中国新闻业的改革才有了一个现实的起点，目前困扰中国新闻界的诸多问题才有了解决的可能。民间反对派则应继续构成压力，迫使执政者进行改革。
● 取消各类禁载规定，废除“审读”（“审听”、“审看”）制度
这是“执政党的各级宣传机构不再介入新闻业务”的一个非常具体的步骤。上个世纪90年代以来，中共通过不断在内部颁布各类禁载规定、同时采行“审读”（“审听”、“审看”）制度对媒体实施控制，早已是尽人皆知的事情。禁载范围往往十分广泛，又详尽精微，举凡宣传部门认为对党的形象和现行政策不利的报道、评论都在禁载之列；可以报道的东西也必须按照统一“定调”执行，不得“越轨”。重大新闻则实行所谓“通稿”制，即各报刊必须采用新华社的统一文稿。为了监视传播业的运行，中宣部和新闻出版署制定有内部审读工作规章，从中央到地方的各级宣传部门均有专职“审读（审听、审看）小组”，政府系统（新闻出版主管部门）也有类似的审读机构，发现“问题”，即实施“事后追惩”。18 与此相配合，各级宣传部门和媒体的党组织还在内部颁行各种“政治纪律”，以约束从业人员“自觉与党中央保持一致”。
显然，所有这些做法，均是与新闻自由的人类普世价值观背道而驰的，是根本违背现代文明的发展方向的。事实上，当政者也已经意识到此类做法之见不得天日，而采取越来越隐蔽的手段，既试图维持控制，又不希望“留下把柄”。于是就有了“电话传达，不留文字”之类的现象出现，人们将之戏称为“执政党采用地下党的方式管理媒体”。
难道这些臭名昭著、根本有违现代文明和人类尊严的“传统”、“纪律”、“不成文的规矩”还要继续存在下去么？执政党应该把利用此类手段维持言论一统视为自己的耻辱，视为这个体制无能的证明。当政者有勇气去改变它，才是“知耻”的开始，而由此换来的，将是整个民族创造力迸发的春天。
● 废除新闻“内参”制度，实现新闻全民共享
新闻分为三六九等，不同级别的人享受不同级别的新闻“待遇”，也是我们这个体制的一大特色。这些“内部文件”（比如新华社的《内部参考》、人民日报社的《内部参阅》）刊载的仍是国计民生方面的社会新闻、评论和政策建议之类，并非其他国家一般认为真正需要保密的信息，只不过这些刊物上登载的东西比老百姓能够看到的更多些，更真实些，因此归根结底还是对民众新闻封锁的产物。
本报告认为，这种把体制内官员视为“内部人”、把普通公民视为“外部人”，把国民分为不同新闻受众“等级”的做法是不能接受的，必须予以废除。公众有权得到权威、真实、全面的新闻信息，重大新闻或所谓“敏感新闻”不能只是作为“内部参考”供各级当权者独享。
● 确立国有新闻传媒的社会公共资产运营主体资格
由于当代中国的特有制度背景，中国大的传媒（中央和省、市级的电台、电视台、日报、核心期刊等）天生就姓“公”，产权性质属于国有。这与――比如――美国传媒的情形很是不同。美国历史上没有官办报纸的传统，所有传媒都是私营的。传媒的私人产权属性和公共社会职能的有效结合，是美国传媒业的特点，也是其优点，但这是长期历史演变的结果，别人是学不来的，也没有必要学。本报告以为，鉴于中国今天特有的条件，我们反倒有可能创设一种机制，真正的公共传媒的产生和运作机制，使此类传媒既非“私有”的，也不再是原来意义上“国营”的。公共传媒将作为社会公共资产获得运营主体资格，在法律范围内为落实公民的知情权、表达权和公共监督权服务。
这就是说，我们现有的各级国营电台、电视台和承担公共传播职能的报社、杂志社、通讯社，在产权属性上应界定为社会公共资产，在机构性质上属于非政府、非企业的事业法人机构，在运营性质上则是非营利的，其根本职能是为社会提供公共或准公共产品。一方面，这些机构要破除原有“行政级别”和“身份”，逐步取消机构中的专职党务部门和人事建制，以完成新闻媒体组织意义上的去党化进程；另一方面，作为社会公共资产的运行主体，又要在内部管理上建立合理、切实可行的事业法人治理结构（比如，在决策机制上实行理事会制度；建立有效的融资机制和财务运作、监督制度），对外具备独立民事行为能力，能够依法面向社会自主展开活动并承担后果。
作为事业法人的公共传媒和作为企业法人的商业传媒是不同的，它的主要任务是完成公共传播而不是盈利赚钱。任何把公共传媒商业化的企图都是不当的，会导致公共传媒功能错位、身份扭曲的有害后果。
● 政府有对公共媒体提供财政支持的义务，又不能干预言论自由
既然公共传媒是公共传播的手段，是社会公器，它有权获得政府的财政支持；同时，这种支持不能以损害新闻报道的客观性和言论自由为代价。
在传统体制下，媒体是党的“喉舌”，媒体既是“国营”，也是“党产”，因为在党专制范畴内，“国家的”自然也是“党的”，这两者无法区分开。“拿共产党的钱，为共产党说话”似乎也成了天经地义的事儿。
从宪政国家角度看，这些当然都是不值一驳的“歪理邪说”。财政税收取之于民，本来就是全民的财产；政府作为公共权力机关，受纳税人委托处置这部分财产，包括以财政支出的形式支持公共传媒，使其更好地发挥社会公器职能，本来就是政府的责任。如果非要用“拿××的钱，为××说话”这种逻辑表述，那么新闻从业者拿的是纳税人的钱，理所当然地要为包括纳税人在内的全体国民说话。
除政府的财政支持外，公共传媒当然还可以从其他方面获得经济支持，也可以通过自身运营获得部分收入。但无论何种收入，均不能破坏公共媒体的功能定位。未来的《新闻法》应该就公共媒体接受政府、基金会和其他渠道经济资助的原则、资金使用和监督方式等做出规定。
政府对国有新闻媒体的宏观管理，可以借鉴英国等国管理文化机构采行的“一臂之距”原则，19 减少政府对新闻传媒的直接行政干预，更好地保护新闻自由。
● 改革应从中央电视台等受众广泛的新闻传媒做起
在现代各种传播媒介中，电视是受众面最为广泛的大众传媒。以中央电视台为例，这个中国最大的电视新闻媒体拥有十几个频道，每天播出总量达数百小时的各类节目，这些节目，全国最偏僻的地区也能够收看到。难怪中宣部把控制CCTV、特别是CCTV《新闻联播》这样的节目当作重中之重的任务来抓，也难怪《新闻联播》势必要办成最具“宣传”特征、党八股味最浓、结果老百姓却最不愿意看的一档新闻节目。
央视新闻人也曾经做出若干努力，推出《焦点访谈》和《新闻调查》等有影响的栏目，但在权力的干预下很快变了味。这些栏目遭遇的尴尬突出表明党专制语境内真正的“舆论监督”的不可能。但这也反过来证明，一旦限制被解构，大新闻媒体将在宪政改革进程中发挥一般中小媒体难以企及的作用。
本报告以为，中国的新闻改革，应该从CCTV这样具有全国影响的传媒做起。步子不能很快，但又必须一步一步地往前走。有魄力的改革者必须具备单刀直入的勇气，又有运筹帷幄、审时度势的政治智慧。通过中央级电视新闻媒体的改革，引领全国其他媒体，逐步放开言论“尺度”，形成多元话语空间，鼓励公民参政议政，使电视传媒尽扫谎话连篇之习、平庸奢靡之气，变面具社会的制造工厂为公民教育、训练的课堂。这样，电视这个现代最普及的大众传媒，就将成为公众最好的朋友和捍卫公民权利最有力的武器。
中央级传媒的改革，将给地方传媒改革带来巨大的示范效应；各地传媒改革的“百花齐放”，又将有力地推动中央媒体的进一步开放、转型。如果真能形成这样的局面，中国公共领域的春天就已经悄然而至，至少离我们不远了。
国有新闻媒体的改革还只是中国新闻制度改革的半壁江山。另半壁江山则是解除民间办报禁令，使“社会力量”理直气壮、堂而皇之地进入传媒业这个巨大的舞台。
● 通过新闻立法，保障民间兴办各类媒体的权利
迄今为止，中国实行的是新闻媒体的批准注册登记制，由国家新闻出版总署或省、自治区、直辖市的新闻出版局行使审批权。要创办报刊，必须由“主办单位”经“主管部门”同意后方能提出申请，而所谓“主管部门”必须是党、政、工、青、妇、民主党派之类体制内机构，在中央应为部级以上(含副部级)单位；在省为厅(局)级以上(含副厅级)单位；在地(市)、县(市)为县级以上(含县级)单位。没有“主办单位”和“主管部门”，则根本不具申请资格。显然，这样一种制度设计，就是为了堵死民间办报办刊的任何可能。
这种制度已经到了必须改革的时候。
公民办报办刊乃至兴办其他各类媒体，是公民应该享有的权利。无论是公民个人办的媒体还是公民以团体形式主办的媒体，国家都没有理由去剥夺。
民办传媒有助于媒体多元化，使社会上的各种声音都有表达渠道和空间，这有利于真正的社会和谐和稳定，有利于社会各群体力量的相互制衡和平衡，有利于社会结构的合理化。
民办传媒有助于地方自治，培养公民的参与精神和民主习惯。
民办传媒还是民间反对派力量形成和发展的重要依托，这一点无须讳言。问题的关键是当政者要改变党专制的传统思维，不应视民间反对派为“敌人”，而应视为国家和社会进步的建设性力量。如此，则反对派人士办报办刊就没有什么可怕之处，对立面的批评其实往往是在帮助执政者，给执政者“补台”而不是“拆台”。真正“拆台”的，是执政当局内部的保守力量和贪腐势力。
鉴于此，本报告建议将制定《新闻法》的工作尽早提上日程。除其他内容外，《新闻法》应明确保障中国公民办报办刊和兴办其他媒体的权利，并通过相关制度设计及其原则的阐明来落实这种权利。
● 对民办公共传媒和商业传媒区别管理，鼓励民办公共传媒的发展
和国有传媒一样，未来中国的民办媒体也会出现公共传媒和商业传媒两种类型，前者是非营利的事业机构，属于事业法人，后者是营利的企业机构，属于企业法人。
国家应鼓励非营利的民办公共传媒的发展，并提供相应的立法或政策支持。比如，所有民办公共媒体均应免交营业税，更不用交所得税；民办公共媒体依法享受来自政府、企业、社会团体和公民个人的经济支持；凡为民办公共媒体提供赞助的企业和个人，可减免或部分减免所得税；在购置（租赁）办公场所和办公用品、开办网站、邮寄印刷品等方面，享受特殊的优惠政策，等等。
国家应设立专门机构，合理安排广播频道和电视频道资源，使私营电台、电视台均有发展的空间和资源保障。20
互联网的出现和普及是20世纪末最伟大的信息革命，它为公民知情权、表达权和监督权的实现提供了全新的技术手段。公民通过互联网可以更自由、更迅捷地传递信息，发表意见，建立自己的网上园地，使每一个普通人都能成为信息的收集者、发布者、传播者、评论者；互联网还使全球各地的信息交流、存储成为易如反掌的事情，并使人类共同体更紧密地联系在一起。然而，对任何一个专制政权来说，互联网又是最大的灾星，因为它使信息的封锁变得更困难、成本更高，也使这种封锁变得更不合时宜，更不得人心。
中国要发展、要进步，改变互联网的现行管理原则和机制，取消政府对互联网的监控，是必须要做的事情之一。为此，本报告主张：
● 修改现行网络管理法规，剔除其中所有专制性规定
国务院新闻办公室和信息产业部于2005年9月25日发布《互联网新闻信息服务管理规定》，其中第十九条明文：“互联网新闻信息服务单位登载、发送的新闻信息或者提供的时政类电子公告服务，不得含有下列内容：（一）违反宪法确定的基本原则的；（二）危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；（三）损害国家荣誉和利益的；（四）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；（五）破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；（六）散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；（七）散布淫秽、色情、赌博、暴力、恐怖或者教唆犯罪的；（八）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；（九）煽动非法集会、结社、游行、示威、聚众扰乱社会秩序的；（十）以非法民间组织名义活动的；（十一）含有法律、行政法规禁止的其他内容的。”
条文中除第七、第八两项属于非政治性行为限定外，其他各项均与政治有关。但这些“规定”有的从宪政民主角度看根本就是不合理的（比如第一项），有的则缺乏清晰的法律界定（如第二、第三、第四、第五、第六等项）。在实践中，这些“规定”往往成为政府打压网络异见甚至监禁网络异见人士的藉口。要建设一个民主、法治的社会，现行网络管理法规中的所有专制性规定都应该剔除。
● 拆除互联网“封锁墙”，还公民信息接收和信息选择权
这些年来，政府动用巨额国库资金，发展互联网封锁技术，对境外网站实施屏蔽；同时采用“关键词过滤”等手段，对互联网上的“有害”信息进行筛选、拦截，试图阻止公众接收有关信息。海外一些组织则不断向国内公众提供突破封锁的技术产品。这种封锁与反封锁的拉锯式对抗，成为中国特有的互联网政治景观。
本报告认为，用高技术手段拦截、阻滞、抵消高技术带来的文明成果，是最荒谬的反文明举动，是对人类尊严的亵渎，对人类文明的犯罪。当然，这不仅限于互联网；出于信息封锁目的而对所有其他信息来源（包括境外广播、电视信号）的屏蔽、阻滞都具有同样的罪恶性质。其实，当局无非是不希望让普通公众听到批评执政党的声音，不希望让老百姓知道，对于这个国家、这个世界发生的许多事情，除了“党和政府”提供的解释以外，还有各种各样其他的解释。这当然是一种专制逻辑，而且显得非常小家子气。当年的毛泽东还有气魄把苏联人骂中国共产党的信登在《人民日报》上，那倒不是因为毛“民主”，而是因为毛拥有充足的自信。今天的中国共产党已经失去这样的“自信”，所以才这样害怕批评，害怕不同的声音。
要推进中国的宪政改革，执政者就必须改变这种小家子心态，放弃专制逻辑，尊重公民的信息接收权和信息选择权。不要怕老百姓听到不同的声音。在一个成熟的民主社会中，公民既有批评的权利，也有鉴别各种批评的能力，而这只有靠社会的开放（包括信息的全方位开放）才能逐步达成。
全国人大应加强对政府财政预算的审核和监督，凡用于构筑“防火墙”之类“工程”的财政支出，均应予以抵制。执政党没有权利为了一党私利而滥用纳税人的钱。
基于同样理由，被政府雇用的、旨在对网站内容实施政治监控的各类“网络警察”，均应予以取缔。
● 鼓励公民借助互联网实现维权，更好地监督政府施政
利用互联网实现公民维权和舆论监督，是近年来出现的新生事物，也是中国民主事业进步的标志之一。2007年春夏之交，一篇网上发表的文章《孩子被卖山西黑砖窑，400位父亲泣血呼救》，在全国引起巨大反响。在《天涯杂谈》上，该帖仅仅6天点击率便超过58万，回帖高达3000多篇。此事最终惊动最高当局，并迅速采取措施加以解决，公民网上维权行动发挥了重要作用。另一个具有标志性意义的事情是前不久发生的“华南虎照事件”，围绕陕西省林业厅发布“陕西镇坪发现华南虎”的“新闻”和网上公布的“华南虎照片”，全国众多网民针对“虎照”的疑点开展了自发的调查、甄别和网上评论，并对这件事情的来龙去脉做了更多层面的追索，最后把问题上升到政府应该具有诚信和公信力的高度。这是网络舆论监督政府施政并取得一定成效的好例。
以上事例说明，中国网民中蕴含着巨大的理性力量和民主潜能，释放、而不是压制这种潜能，中国的公民社会就能一步步成长、成熟，中国的民主就有希望。
为此，本报告主张：
政府应鼓励公民在网上开辟各种公共论坛，讨论时政，并对政府的工作提出建议或批评。言者无罪，闻者足戒，从中央到地方各级政府均应该有这个雅量。
网络管理机关不得因钳制舆论而限制学术性网站的发展，不得随意要求网站删减涉及所谓“敏感话题”的文章或文章内容，不得动辄因为“政治考虑”而关闭那些大胆、直言的学术性或非学术公共网站。
借助互联网建立政府与公民之间的交流、沟通机制，探索更多、更广泛的“互联网民主”形式，使互联网更好地服务于政府施政和公民参政。
● 对异议作家的迫害必须停止
对于民间反对派人士和利用互联网等媒体发表政见的“异议”作者，政府应该有容人之量，寻求与反对派人士对话的渠道，不能动辄对发出不同声音的民间异议人士实施监禁、迫害。本报告强烈呼吁立即释放以各种“罪名”仍在监狱中监押的思想犯，还这些公民以自由。每一个正直的中国公民都能毫无顾忌地利用媒体发表自己的政治见解而不必担心受到迫害，才是我们这个民族进步的真正标志。
中国近代新闻事业产生以来，记者的工作就受到业界高度的重视。记者乃“社会、国家、世界之耳目”，应具有人格、操守方面的美德，“不受社会恶风所熏染，不为虚荣利禄所羁勒”，以独立之工作贡献于国民。21 记者如此，报社主编和编辑的工作同样如此。优秀新闻工作者的创造性劳动，乃是全民族的共同财富。
应该说，尽管党专制体制建构的制度和精神枷锁对新闻从业人员造成了严重限制，但仍有一批当代中国新闻人没有背弃先贤的传统，勇敢地承担起自己的职责。《南方周末》、《中国青年报》等报纸数次被批评、被“整顿”却至今保持了直面社会、敢于就“敏感问题”发言的风格，就是明证。当然，也有不少新闻工作者为此付出了代价。
本报告认为，要推动中国自由的新闻事业的发展，必须通过立法和其他制度手段，保护记者、编辑和作者，保护所有在报刊和其他媒体上发表严肃意见的公民。这应该是中国民主法治建设的一项基本要求。
● 保障记者采访自由
迄今为止，中国记者在本国领土上从事新闻采访还经常遇到各类公开的或隐秘的障碍。中央级新闻媒体在报道全国性事件时当然要遵守有关“纪律”；但这些媒体的记者由于“身份”特殊，地方不敢得罪，从事“下面”问题采访相对容易；地方媒体则必须接受本地政府指令，哪些部门可以采访、哪些问题可以“曝光”全由政府说了算，记者并无采访自由。记者异地采访、“接别人的短”更被视为“破坏规矩”之举，被采访单位可以理直气壮地加以拒绝。
境外记者从事采访活动则受到更多限制。在中国的大学、科研机构、政府机关甚至一般部门，未经单位同意接受境外记者的采访通常都被认为是违反了“外事纪律”。在这种情况下，外国记者事实上很难与中国公民进行自由的交流和沟通。
以上种种均与建设一个文明、法治、民主、开放国家的目标相悖。
本报告认为，必须通过立法，保障记者（包括境外记者）的自由采访权；任何一级政府都没有权利为记者的采访工作设置障碍；除经过科学界定的国家机密外，公民可以就任何问题接受记者（包括境外记者）的采访，自由发表自己的意见或见解，而无须经过什么人、什么单位事先同意。
● 保障记者的工作权利和人身安全
在目前中国社会转型这个特殊时段，记者从事客观、公正的新闻报道，往往会同不法权力和社会黑恶势力产生矛盾甚至尖锐的冲突，面临采访安全甚至人身安全方面的威胁。有些不法官员甚至动用公权力干涉新闻自由，打击实施正常舆论监督的媒体、记者。最近发生的辽宁西丰警察进京抓记者的事情就是此类恶行的最新一例。
本报告认为，新闻媒体履行社会公器职责神圣不可侵犯。各级政府均有责任保护媒体记者从事正常采访活动，尊重媒体职业尊严，保障记者的人身安全不受威胁，保障记者履行自己的职业责任。
党的宣传部门和有关政府机构不得对所谓“出现问题”的媒体施加压力；大胆揭露事实真相、从事客观新闻报道的记者、编辑应该受到鼓励、保护，而不是被批评、甚至被解雇。中国记者协会等行业组织和媒体机构均应该成为支持、保护记者和采编人员正常工作和他们的合法权益的勇敢的、强有力的后盾。
成为理性的、渐进的中国宪政改革的有机组成部分
不难发现， 中国今天的党控媒体存在着双重意义上的平庸：一方面是党专制刻意制造的政治平庸，另一方面是市场化和媚俗造成的精神平庸。后者民主国家的媒体也时有发生，前者则唯有专制社会才会存在。 在民主体制内，传媒业的悖论表现为公民社会职责与作为经济组织的媒体企业之间的矛盾。这个矛盾在经典的极权主义党专制体制内并不存在，因为媒体是“党”和“国家”的，不是经济组织，也不承担公民社会职能。在威权主义党专制条件下，传媒业的牟利一面得到了畸形发展，但公民社会属性仍然缺失，这正是中国今天的现实。在某种意义上，这是更糟糕的事情。
无论极权主义还是威权主义，都会产生这样的结果，即由于严酷的新闻、舆论管制，一个民族最优秀的大脑产生的东西无法被公众所分享，也就无法变成整个民族的共同财富。当然，在历史意义上，这些伟大的创造终将被承认，但它却很难作为改变当下社会的现实力量来发挥作用，因为专制当权者总是千方百计地试图堵死让它们发挥作用的渠道。 从这个意义上说，突破党专制的樊篱是中国新闻制度改革的当务之急。事实上，这也是本报告讨论的重点和焦点。
但，我们也要看到另一种可能：当中国的宪政改革已经有了相当发展，民办传媒已经成为事实，到那时也许会出现新的问题、新的矛盾，即媒体可能成为投资者的私产，成为资本的附庸。 对于商业传媒来说，这种情形并不足惧，甚至是正常的；但对于公共传媒，这却十分危险，因为牟利冲动会动摇公共传媒的公民社会属性，影响它履行自己的公共使命。在极端场合，民营资本甚至可能垄断传媒业，让媒体只按照一个声音――大资本所需要的声音――来讲话，就如同党专制条件下媒体必须按照党的需要来讲话一样。这同样是可怕的。上个世纪90年代俄罗斯的改革进程中，曾经短暂地发生过类似的事情。22 虽然这种现象已经得到纠正，但它足以引起中国改革者的重视，当引为殷鉴。
还应该考虑的一个问题是， 我们希望中国的宪政改革遵循理性、渐进的原则进行，包括改革政策的推出、言论的放开等等有一个循序渐进的过程；换言之，本报告并不主张无节制地一下“放开闸门”，在改革进行中应该防止由于言论的突然失控而导致的“乱局”。特别是在开放党禁后，中国的政党政治发展起来，各政党都会利用传媒宣传自己的主张，如何使这种宣传尽可能适度而抵制党专制年代“宣传”遗毒的影响，也将是一个艰巨的任务。 事实上，即便是在今天，我们在那些揭露社会丑恶现象的报道中也间或见到此类影响，比如，把被批评的东西夸大，故意隐瞒某些事实或改变事实细节以突出报道要达到的效果，而全然丢弃新闻报道的客观公正原则。这一切说明，要建立宪政民主时代新闻传媒的职业操守，与过去党专制年代的种种习惯、传统告别，并不是一件轻松的事情。
中国的宪政改革，需要有健康的舆论环境，这就必须建设一批成熟的、严肃的媒体。这些媒体肩负着推进中国改革事业的使命，它们本身也会在这个过程中成长、成熟起来。它们将成为理性的、渐进的中国宪政改革事业的重要组成部分，并为这个事业的最终成功做出自己独特的贡献。
（本文作于2007年12月18日～2008年1月20日，北京）
注释：
1、梁启超“敬告我同业诸君”，《新民丛报》第17期，1902年10月2日。
2、转引自蒋丽萍、林伟平《民间的回声：新民报创始人陈铭德邓季惺传》，新世界出版社2004年版，页7。
3、参见单波《20世纪中国新闻学与传播学•应用新闻学卷》，复旦大学出版社2001年版，页42、44。
4、转引自《民间的回声：新民报创始人陈铭德邓季惺传》，页4。
5、参见《20世纪中国新闻学与传播学•应用新闻学卷》，页124～125。
6、同上，页126。
7、黄天鹏《中国新闻事业》，上海书店1930年版，页168～169。
8、邹韬奋《经历》，生活、读书、新知三联书店1958年版，页82、134。
9、指《人民日报》、《红旗》杂志、《解放军报》。
10、胡是这样论证这个问题的：“我们党的党性，主要就是人民性，没有人民性就没有党性；党报如果不千方百计办成人民的报纸，党报就没有人民性，也就没有党性，也就不配称为共产党的党报。报纸的党性和人民性是统一的。”（胡绩伟《从华国锋下台到胡耀邦下台》，香港明镜出版社1997年版，页193）这种观点被当时主管意识形态的胡乔木批评为新闻界的“资产阶级自由化思潮”。
11、钟沛璋“为新闻改革鼓与呼：在新闻局工作的四年”，载钟所著《与江泽民一席谈》，香港高文出版社2002年版，页95～109。
12、转引自单波《20世纪中国新闻学与传播学•应用新闻学卷》，页173。
13、韦君宜《思痛录》，北京十月文艺出版社1998年版，页120。
14、参见迈克尔•埃默里等著《美国新闻史：大众传播媒介解释史》，展江译，中国人民大学出版社2004年版，页100。
15、此语出自美国历史学家小阿瑟•施莱辛格之口，亦参见《美国新闻史：大众传播媒介解释史》，页95。
16、事实上，这种对“导向”要求的“自觉”理解和运用，在我们的某些报刊编辑和领导者那里，已经发展为一套“工夫”。某民主党派办的一份刊物在一个经验交流文件中，就曾大谈“不断强化政治意识，牢牢把握舆论导向”的“体会”：核心是要“将正确的政治方向放在首位，牢固树立政治意识、大局意识和责任意识”，民主党派办刊“既要准确把握时代脉搏，时时注意正确的政治导向，又要体现知识界、科学界的理性思考”，而“要实践这两点，就必须树立高度的政治责任意识，保持政治敏锐性和政治鉴别力，不断提高政治水平和业务能力”。总之，树立“三个意识”，把好关，把好度，绝非一句套话，而是办刊中时时都会遇到的具体问题。“‘关’的把握，是原则，是纪律，是责任；‘度’的把握，是水平，是能力，也是艺术”。可以想象，没有多年体制内摸爬滚打、甚至挨批挨整的痛苦经历，是总结不出如此经典的奴性自律语言的。呜呼！这就是就范于党专制体制的中国新闻人！
17、参见李景源、张晓明主编《浙江经验与中国发展•文化卷》，社会科学文献出版社2007年版，页124～125。
18、何清涟“中国政府如何控制媒体”一文，对禁载和审读制度有详细评述，见《当代中国研究》2004年冬季号，页46～51。
19、一臂之距原则，即英文的“Arms’ Length Principle”，是英国在文化艺术管理方面率先采用的原则，其基本精神是政府不去直接管理那些大的文化艺术团体（组织或部门），而在政府和这些团体之间建立权威性的非政府、准自治的中介机构，后者一方面负责向政府提供文化政策建议和咨询，另一方面又接受政府委托，决定对被资助项目的财政拨款，并监督、评估拨款的使用效益。
20、这方面，美国人历史上的一些做法可以借鉴。1927年，美国国会通过《无线电法》，该法授权联邦政府控制所有无线电频道，同时成立联邦无线电委员会，对具体频道的使用颁发为期3年的执照。根据法律，只有在“有利于公众、方便于公众、或者出于公众的需要”的前提下“提供公正、有效、机会均等的服务”的电台才能获得执照。1934年，美国又通过《通讯法》，成立联邦通讯委员会，执照持有人经营电台必须有利于公众的义务也更加明确地规定下来。不过法律禁止委员会对节目进行任何审查，委员会无权命令任何电台播放或者取消任何特定节目。参见《美国新闻史》，页347。
21、参见邵飘萍《新闻文存》，中国新闻出版社1987年版，页399。
22、关于这个问题，详见本系列研究报告的附件2《俄罗斯、东欧民主化进程及其经验教训对中国的启示》之第四部分“苏（俄）民主化过程中的失误及教训”。
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